Fiche 12-5
La réglementation et le marché des quotas
1. La réglementation : l’instrument historique des politiques publiques environnementales
La réglementation constitue l’outil le plus ancien des pouvoirs publics pour corriger les externalités environnementales négatives. Elle repose sur l’instauration de normes juridiques contraignantes (lois, décrets, règlements administratifs) qui s’imposent aux agents économiques afin de limiter les dommages environnementaux liés à l’activité productive ou à la consommation.
Le mécanisme économique sous-jacent est celui de l’internalisation des externalités : en imposant des normes ou des seuils maximaux d’émissions polluantes, l’État contraint les offreurs et les demandeurs à intégrer dans leurs décisions de production ou de consommation des coûts environnementaux jusque-là supportés par la collectivité. En effet, ces obligations se traduisent par une augmentation des coûts de production (investissements dans des technologies propres, équipements obligatoires comme le pot catalytique, etc. ), ce qui renchérit le prix final des biens polluants.
La réglementation a historiquement conduit à l’interdiction de certaines activités ou de certains produits lorsque les coûts environnementaux ont pu être jugés irréversibles. Ce choix reposait alors sur une logique de prévention forte, mobilisée notamment lorsque les risques environnementaux ou sanitaires sont estimés plus élevés que les bénéfices attendus. C’est le cas de l’interdiction des néonicotinoïdes malgré la volonté du député Duplomb.
Les trois avantages majeurs de la réglementation qui lui avaient permis de s’imposer comme l’instrument dominant sont :
- une mise en œuvre rapide,
- un coût budgétaire limité pour l’État (principalement des coûts de contrôle et de surveillance)
- un caractère égalitaire, la norme s’appliquant uniformément à l’ensemble des agents économiques.
Cependant, la réglementation présente des limites structurelles importantes:
- Une norme est difficile à calibrer: elle peut être soit trop contraignante avec un risque de contournement comme le Dieselgate, soit trop laxiste et ne servir à rien,
- Une norme n’incite pas à dépasser le seuil imposé : une entreprise qui respecte la réglementation n’a aucun intérêt économique à innover pour réduire davantage ses émissions,
- L’uniformité de la norme ignore l’hétérogénéité des entreprises : certaines supportent des coûts de dépollution très élevés, ce qui peut fragiliser leur compétitivité, tandis que d’autres pourraient réduire davantage leur pollution à moindre coût. C’est le cas de la pollution aux nitrates des cours d’eau par une agriculture intensive en Bretagne.
2. Les marchés de quotas d’émission : un instrument fondé sur les mécanismes de marché
Les marchés de quotas d’émission expriment la tentative des économistes néo-classiques de correction des externalités environnementales par les mécanismes du marché. Leur principe repose donc sur le jeu de l’offre et de la demande.
Les pouvoirs publics attribuent des droits à polluer aux entreprises sous la forme de quotas. Ceux-là sont des de droits à polluer négociables qui correspondent à la quantité maximale d’émissions de gaz à effet de serre que les autorités publiques jugent supportables.
Il s’agit d’un traitement des externalités par le marché, car les quotas sont échangeables. Les entreprises dont les émissions sont inférieures à leurs quotas peuvent vendre leurs droits (c’est l’offre), tandis que celles dont les émissions dépassent leur allocation doivent en acheter (c’est la demande). Il en résulte un prix du carbone, déterminé par la confrontation de l’offre et de la demande sur le marché des quotas.
Ce mécanisme incite les entreprises à réduire leurs émissions de manière économiquement efficace. Les entreprises peu polluantes ou ayant des coûts marginaux de dépollution faibles ont intérêt à investir dans des technologies propres afin de réduire leurs émissions et de vendre leurs quotas excédentaires, générant ainsi des revenus supplémentaires. À l’inverse, les entreprises aux coûts de dépollution élevés préfèrent acheter des quotas plutôt que d’investir. Ainsi, la réduction globale des émissions est réalisée là où elle est la moins coûteuse, ce qui constitue un avantage majeur par rapport à la réglementation uniforme.
Le système européen d’échange de quotas d’émission (EU ETS), mis en place en 2005, illustre concrètement ce mécanisme. Il concerne aujourd’hui plusieurs milliers d’entreprises industrielles et le transport aérien. La baisse des émissions de gaz à effet de serre est plus marquée dans l’Union européenne que dans d’autres pays de l’OCDE ce qui confirme l’efficacité potentielle de cet instrument.
Toutefois, les marchés de quotas présentent eux aussi des limites importantes. Leur efficacité dépend fortement du niveau du plafond fixé par les autorités publiques. Une allocation trop généreuse de quotas conduit à un prix du carbone trop faible, insuffisant pour inciter à la réduction des émissions, comme l’ont montré les deux crises du marché européen du carbone (2005‑2007 et après 2008). A contrario, une allocation trop stricte met en difficultés les entreprises les moins vertueuses écologiquement.